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区政府发文要求供电公司停电的行为违法
作者:admin   发布时间:2018-02-09   点击:    【返回列表】
【裁判观点】

金水区政府通知停电行为是行政事实行为,恒升公司是合法用电人,其用电权益受到了影响。恒升公司与金水区政府的通知停电行为有法律上的利害关系,其具备提起本案诉讼的主体资格。金水区政府并未尽到合理的注意义务,履行相应的告知等程序义务。金水区政府向郑州供电公司发送涉案函和通知,要求郑州供电公司对涉案开发地块停止电力供应的目的是变相实现相关居民或商户搬迁,没有法律依据。

 【基本案情】

 2005111日,恒升公司与郑州市铝制品厂签订《承包协议》,由恒升公司承包郑州市铝制品厂在金水区××铺路西(××)63.33亩场地及全部建筑。2006年,恒升公司在承包范围内增建部分经营性用房。201412月,郑州市城乡规划局作出《停止违法行为通知书》[(郑城规)停违通字2014411108],通知书中载明:郑州市铝制品厂在信息学院路西侧,文劳路南侧的房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定,责令郑州市铝制品厂及其地块范围内经营性用房商户立即停止违法行为,限期接受处理。因执法通知书中列明的违法建设在恒升公司租赁郑州市铝制品厂地块范围内,故通知书对恒升公司也产生效力。

2012年3月21日,金水区政府组织成立指挥部,对恒升公司所在地进行城中村改造拆迁。2014年12月6日和2014年12月10日,指挥部分别向国网河南省电力公司郑州供电公司(以下简称郑州供电公司)发送《关于停断小铺村违法建设电力供应的函》和《通知》,函和通知中表明因小铺村开发地块(文峰路东、信息学院路西、小铺新区北、锦华苑南区域)违章建筑正在进行拆迁,为避免违章拆除中引发安全事故,造成不应有的损失,要求郑州供电公司配合停止对该地块违章建筑供电。因恒升公司的经营性用房住所地在拆迁范围内,2015年4月22日,恒升公司在诉郑州供电公司供电合同纠纷一案中,由郑州供电公司举证得知金水区政府的行为。恒升公司认为金水区政府的行为侵害了其合法权益,故诉至法院。

 

 一审法院判决】

郑州铁路运输中级法院一审认为:关于恒升公司是否具备主体资格的问题。恒升公司与郑州市铝制品厂签订《承包协议》,作为金水区××铺路西(××)的承租人,对该地块享有《承包协议》范围内的权益,金水区政府向郑州供电公司要求断电的行为影响了恒升公司权益,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼”之规定,恒升公司具有提起诉讼的主体资格。

关于金水区政府的行为是否属于行政行为,该行为是否合法的问题。根据《郑州市城乡规划管理条例》第七十条的规定,市、县(市)、上街区人民政府的停水、停电措施应仅限于违法建设工程施工现场使用的水、电,且依法作出停水、停电决定后,应及时书面通知供水、供电单位停止对违法建设工程的供水供电。本案中,郑州供电公司依据指挥部作出的停断违法建设电力供应的函和通知,对恒升公司的涉案房屋进行了停止供电。恒升公司的涉案房屋在建造时和使用过程中,均没有相关部门对其违章建筑作出认定和处罚,而仅是在城中村改造过程中对其违章建筑进行了认定。由此可见指挥部作出停止供电的函和通知的目的是城中村的拆迁改造。指挥部作为金水区政府组织成立的临时机构,其产生的行为应由金水区政府承担。因没有相关法律、法规赋予金水区政府在城中村改造过程中对已经建成的违章建筑拆除时可以采取停断电的行政职权,故金水区政府要求郑州供电公司对恒升公司违章建筑停电并造成停电的事实属于行政事实行为,该行为侵害了恒升公司的合法权益。金水区政府辩称“发函行为不属于行政行为,不具有拘束力和执行力”的理由不能成立。恒升公司起诉要求确认金水区政府停止供电行为违法的诉讼请求,予以支持。

判决确认金水区政府要求郑州供电公司对恒升公司经营性用房停止供电行为违法。

 

【二审法院判决】

河南省高级人民法院二审认为:一、关于金水区政府通知停电的行为是否属于行政行为的问题。金水区政府向郑州供电公司发出《关于停断小铺村违法建设电力供应的函》和《通知》,以书面形式送达给郑州供电公司,并追求相应的法律效果,符合行政行为的形式特征,属于行政行为。二、关于恒升公司是否具备提起诉讼主体资格的问题。金水区政府通知郑州供电公司实施停电的区域包含恒升公司经营性用房住所地,该停电行为对恒升公司的用电权益造成了影响,恒升公司与其有直接的利害关系,故恒升公司具有提起本案诉讼的主体资格。三、关于金水区政府通知停电的行为是否合法的问题。从金水区政府向郑州供电公司发送涉案函和通知的内容看,金水区政府通知郑州供电公司对涉案地块停电的目的是迫使相关居民或商户搬迁,没有法律依据,一审判决金水区政府作出涉案通知停电的行为违法并无不当。四、关于恒升公司涉案经营性用房是否属于违章建筑的问题。本案被诉的是金水区政府通知停电的行为,只涉及经营行为,与经营场所是否属于违章建筑无关,故本案对涉案建筑是否是违法建筑问题不予审查。综上,金水区政府的上诉理由不能成立,一审法院判决正确,应予维持。判决驳回金水区人民政府的上诉,维持一审判决。

 

【最高人民法院裁定】

本案金水区政府与恒升公司双方有三个争议焦点,一是金水区政府通知停电行为是否为行政行为,二是恒升公司是否具备提起本案诉讼的主体资格,三是金水区政府通知停电行为是否合法。

(一)金水区政府通知停电行为是行政事实行为。行政行为,是指具有行政权能的组织运用行政权,针对行政相对人设定、变更或者消灭权利义务的行为。本案,金水区政府通知郑州供电公司停电是希望郑州供电公司提供辅助行为,并未在金水区政府与郑州供电公司之间设立、变更或者消灭权利义务,不具备行政行为的实质要件,因此金水区政府通知停电行为不是行政行为。但是,金水区政府作为一级地方人民政府,具有行政权能,其通知郑州供电公司停电是其涉案拆迁工作的一部分,具体运用了行政权,是一种行政事实行为。

(二)恒升公司具备提起本案诉讼的主体资格。金水区政府通知郑州供电公司对涉案开发地块停电,郑州供电公司按照要求的时间、范围停止了涉案地块的电力供应。恒升公司的经营性用房住所地在金水区政府通知郑州供电公司停止电力供应的区域内,恒升公司是合法用电人,其用电权益受到了影响。从形式上看,是郑州供电公司的停电行为给恒升公司造成了影响,但综合全案来看,对涉案开发地块停止电力供应是金水区政府拆迁工作的一部分,郑州供电公司对停电原因、停电范围等事实不具有判断能力和义务,其停止电力供应仅是辅助金水区政府的通知停电行为,故实质上是金水区政府的通知停电行为给恒升公司带来了影响。因此,恒升公司与金水区政府的通知停电行为有法律上的利害关系,其具备提起本案诉讼的主体资格。

(三)金水区政府通知停电行为不具备合法性基础。对涉案开发地块停止电力供应是金水区政府拆迁工作的一部分,涉案开发地块是否如涉案函和通知中所述属于违法建设、存在火灾隐患的判断职责属于金水区政府,郑州供电公司对上述事项不具有判断能力,其也没有判断义务,其停止电力供应仅是辅助金水区政府的行为。相应的,停止供电可能对恒升公司造成的不利影响的合理注意义务,也应当由金水区政府来承担。而实际上,金水区政府并未尽到合理的注意义务,履行相应的告知等程序义务。另外,综合全案证据,金水区政府向郑州供电公司发送涉案函和通知,要求郑州供电公司对涉案开发地块停止电力供应的目的是变相实现相关居民或商户搬迁,没有法律依据。而且,金水区政府提供的证据不足以证明其通知停电行为具有合法性,其辩解行为合法的理由缺少证据支持。

综上,一审判决确认通知停电行为违法,二审驳回金水区政府的上诉,维持一审判决,并无不当。再审申请人金水区政府的再审申请理由不能成立,其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人郑州市金水区人民政府的再审申请。

案号:(2017)最高法行申8513号

最高法合议庭成员:张志刚、阎巍 梅芳

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