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媒体刊文质疑财政部国税总局三次调整燃油税违法
作者:admin   发布时间:2015-03-04   点击:    【返回列表】

媒体刊文质疑财政部国税总局三次调整燃油税违法

1月12日,中国财政部、国家税务总局上调燃油税,这是在两个月内自2014年11月28日、12月12日以来第三次上调消费税。经过三次调整,汽油、石脑油、溶剂油等燃油的消费税从每升1元上调到1.52元,柴油、燃料油、航空煤油等燃油的消费税从每升0.8元上调到1.2元。三次调整的时机都配合了发改委调低油价的时间窗口,由于加税因素相抵,国内成品油的实际价格下跌幅度,远不如国际油价的跌幅。

财税部门第三次上调消费税率,招至公众与社会舆论的一片骂声。政府借油价下跌、增财政收入的心态确实明显了一点,但万万没想到,上调了两次以后,居然还能有第三次,并且前后只有两个月的时间。从技术上来看,财税部门第二次、第三次上调燃油税违反了征收消费税的法律程序。

消费税的征收依据来自《中华人民共和国消费税暂行条例》,最新一次修订案于2008年11月5日在国务院第34次常务会议通过。《条例》规定,消费成品油需要缴纳消费税,从量征收(每单位缴纳特定额度的税),每升无铅汽油征税0.2元。其中消费税税目、税率的调整,由国务院决定。

随后不久,国务院发布《关于实施成品油价格和税费改革的通知》,开征燃油税“取代公路养路费等费用,以及地方用于公路、水路、城市道路维护和建设方面的部分收费”,大幅上调成品油消费税,“调整后,汽油等的消费税单位税额为每升1元,柴油等为每升0.8元”,一直执行到2014年11月28日之前。

由此可见,即使按现有消费税的征税依据,燃油的消费税调整也是由国务院决定,财税部门无权自行决定。2014年11月28日,财税部门联合发文提高燃油消费税率时,还有“经国务院批准”的字样,到第二次、第三次时,相关文字全无,全然违反了征税的法律程序。

根据商务部石油行业经济运行的数据,2013年全国消费成品油为2.87亿吨,2014年预计超过3亿吨。其中最大的两个品种汽油和柴油分别超过0.93亿吨(1吨约1350升)、1.7亿吨(1吨约1190升),按此计算,2013年征收的成品油消费税超过3000亿,占消费税总额的36%。按2013年成品油消费量进行估算,三次税率提升每年就为中央政府增加460亿元、710亿和390亿人民币。照此估计,三次提税为2015年税收增长的贡献将超过1600亿,相当于2014年税收的1.54%。

我们再来看,2011年全国两会期间,上调个人所得税的起征点,仅仅从2000元调整到3500元还是3000元,就在全国引起激烈的讨论。其时,国家税务总局副局长宋兰与财政部税政司副司长王建凡回应称,将个税起征点提高到3500元已经让纳税人从9000万人减少到3000万人,个税收入全年减收1600亿左右(次年2012年的个税相比2011年仅减收200亿)。

而今燃油消费税接连三次提高,额外新增的税收已经超过2011年个税起征点调整带来的税额变动,影响的人数也远远超过个人所得税。个税起征点的提高,只不过是9000万纳税人的事情。但燃油影响到的远远不只这9000万人,每个人都要衣食住行,燃油在交通、物流等行业的角色,直接影响居民日常的食品价格、出行成本。

与大多数想象相异,私家出行已经不是什么高端奢侈行为,据公安部统计,中国机动车驾驶人数量突破3亿人,其中汽车驾驶人2.44亿人,持有小型汽车驾驶证的驾驶人达到了1.8亿人,是10年前的近20倍。另外,中国民用机动车保有量已达2.64亿辆,其中汽车1.54亿辆,汽车数量仅次于美国居世界第二位。这些汽车绝大多数以燃油为主要动力,燃油税的高与低直接影响他们的使用成本。

很难想象,影响如此之大的税项,居然只由财政部与国税总局联合发文就进行了调整。就在不久之前,国务院还下发了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》,要求各地方政府统一税收政策制定权限,坚持税收法定原则,除依据专门税收法律法规和《中华人民共和国民族区域自治法》规定的税政管理权限外,各地区一律不得自行制定税收优惠政策。如果财政部自己都在违反税收法定原则、直接突破现有的税收法律法规,它还有什么权威去规范地方政府的违规行为?

财税部门的三次提税行为既违法(违反《消费税暂行条例》)、也不合理(燃油税影响比个税大,但征税比个税要随意),同时他们声称的征税原由也是无法成立的。

三次提税的通知,都明确调整燃油消费税的原因是“为促进环境治理和节能减排”,在每次后续“自问自答”式的记者会上,财税部门也强调提高税收是为了“防治大气污染”,新增税收会优先用于京津冀的大气防治等。

大气污染是近些年城市面临的困境,雾霾成为北京、河北等地环境治理的重中之重。提高汽车的使用成本、为治霾筹集资金其实是非常可行、有效的政策。然而,公众并不买账,为何?如果为促进环境治理和节能减排而征税可以实现,要有两个前提:第一,新增税收的使用是指定用途的;第二,纳税人可以参与征税多寡及税收的使用。在当下社会,两者均不可能。

税收不同于收费,无法指定用途,用于特定目标,是纳入到一般公共预算统筹安排的。这意味着纳税人无法看到自己多缴的这些税到底用在什么地方,所以财税部门表态新增税收用于治理环境污染、解决京津冀雾霾,根本是一个不可实现、不可监督的承诺。也无法量化多征的税到底用在什么地方。

其次,以事权变动来调整税种、税率本来是获得征税合法性的最佳方式,这也是现代预算国家的概念。但这需要纳税人能参与到决策中。而事权的界定(治理什么污染,需要为此花多少钱)并不应由政府自己自说自话,而是要由代议机构讨论、决定。财税部门不过是执行机构,他们无权为纳税人决定是否应该治理污染,也更无权据此变动税率。

事实上,“环境治理”只不过是财税部门征税的借口,三次提高燃油税,恰逢油价下跌,而提高消费税,带来的公众争议最小。由于中国缺乏约束政府的代议制机构,纳税人无法决定钱怎么花,使得财政部花钱没有制约,其工作就会走向如何征税、方便地征税、防止逃税与抗税、征更多的税。

这些因素,都使得财政部非常在乎预算收入的完成情况,在实践中,预算收入不仅制定目标,并且经常超收。一方面是因为大量的税收和准税收(如社保)的征税基础并非法律,而是行政法规和部门规章,另一方面即使是法律决定的税收,也给财税部门预留大量的自由裁量权。尽管如此,他们还经常越过法律法规,违规征税。这些都表示中国更像是税收国家,而非预算国家,征税总是政府的首要任务,而老百姓要求政府提供的服务,他们往往视而不见。

如果要进行环境治理,最应该做的是谁污染谁付费,污染越多、付费越高。目前,污染最严重的地区,大多是经济发达地区,新增税收的使用也主要在这些地方。但纳税人却是全国范围的,中国幅原辽阔,燃油的使用不独大中型城市才有,农村及中小城镇的需求也很大,如柴油驱动的农业耕作机械、人口密度低的中长途客运和摩托车等,他们的收入低,生活成本却不小。这些地区受燃油带来的污染较小,为了治理京津冀的雾霾,他们也要承担额外的税收,事实上造成劫贫济富,税收的公平性何在?

退一步讲,日常的公共事业,强调使用者付费、谁受益谁缴费,其价格变动尚且需要征求消费者意见。此前北京地铁取消2元票价,按照里程越长、票价越高的原则计费,北京交通部门就为此召开过听证会。税率变动对个人财产的影响显然远比公用事业收费的影响要大,不受益也要缴税、并且具有强制性,其调整程序自然要比公用事业收费更加严格,财税部门连一个像样的听证会和征求意见都没有。这种征税方式不招至骂声反倒不正常。

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