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招投标质疑与投诉处理中面临的法律问题
作者:admin   发布时间:2015-01-04   点击:    【返回列表】
(一)投诉主体资格的认定
  在行政监督部门处理投诉人的投诉时,首先应对投诉人是否具有合法的主体资格进行判定。根据《招标投标法》第六十五条的规定,投标人和其他利害关系人都可以向行政监督部门提出投诉,即规定招投标投诉主体包括投标人和其他利害关系人两类,但“其他利害关系人”的概念非常模糊,投诉主体的资格认定也就成了招投标投诉处理案件中需要首先面对的一个较为棘手的法律问题。
  为了明晰建设工程招投标投诉主体的范围,《工程建设项目招标投标活动处理办法》对其他利害关系人的范围进行了界定,“即指投标人以外的,与招标项目或者招标活动有直接和间接利害关系的法人、其他组织和个人。”尽管有上述规定,但“与招标项目或者活动有直接和间接利益关系”仍是一个无法量化的标准。同时,《工程建设项目招标投标活动处理办法》中也规定,“投诉人不是所投诉招标投标活动的参与者,或者与投诉项目无任何利害关系”的,行政机关不予受理。
  因此,笔者认为,判断投诉人(非投标人)是否具备合法的投诉人主体资格,即是否“与招标项目或者招标活动有直接和间接利益关系”,应当由招投标投诉处理部门依据具体情况予以判定,属于行政监督部门的自由裁量权范围。
  (二)投诉书的形式要求
  为了防止投诉人滥用投诉权,规范投诉人的投诉行为,我国法律规定投诉人需以提交投诉书的方式进行质疑和投诉,并对投诉书的形式和内容设置了严格的要求。
  以建设工程相关招投标项目为例,《工程建设项目招标投标活动处理办法》就对投诉书的内容及形式提出了一系列具体要求,并将其规定为投诉处理机关对投诉书进行初步审查、决定是否受理的重要考察因素。但很多投诉人在投诉时往往忽略了形式要求,导致其投诉无法被行政监督部门受理。如在一起投诉案件中,其投诉人为一具备法人资格的有限责任公司,但因其投诉书中缺少了公司法人代表及授权代表人的签字,经过审查,行政监督部门依法决定不予受理,并在作出决定后对其进行了及时的书面告知,但此时已经超过了10日的投诉期限要求,投诉人已无法再行投诉。
  因此,笔者认为,对投诉人的投诉书形式的设置要求,是防止投诉人滥用投诉权利的合理、必要举措,投诉人应该在投诉时对此规定予以足够的重视,以避免因此而错失行使自己权利的时机。
  (三)投诉人的投诉举证
  除了对投诉书形式的规定外,《工程建设项目招标投标活动处理办法》还要求投诉人必须提供有效线索和相关证明材料,这一要求类似于民事诉讼中“谁主张,谁举证”的原则,但在招投标投诉的实际过程中,这一要求对投诉人而言难度是非常大的,几乎是不可能完成的任务。而行政监督部门面对大量的招投标活动,其发现、查处违法、违规行为在很大程度上又依赖于投诉人的投诉及其所提供的线索。如若投诉人因无法取证而不能向行政监督部门进行投诉,也就间接导致了大量违法行为不能被行政监督部门及时发现并查处,非常不利于招投标市场的健康发展。
  由上可知,因现有规定对投诉人投诉设置了过高的要求,可能导致大量的违法行为因其隐蔽性和欺骗性而无法被发现,故而无法对其实施应有的制裁措施。因此,笔者认为,鉴于法律已经对滥用投诉权、恶意投诉的行为规定了相应的罚则,行政监督机关一旦发现滥用投诉权的行为就有权依法作出处罚,故行政监督部门在对投诉人的投诉材料进行审查时,不宜要求投诉人承担过于严格的举证责任,行政监督部门可以根据投诉的事由以及招投标活动的实际情况来具体确定每一投诉中投诉人所应承担的举证责任,以充分将社会监督与行政监督结合起来,更好地维护招投标参与人的权利,更加有利于规范招投标市场。
  (四)招投标投诉处理的复杂性
  由于招投标活动固有的复杂性,招投标质疑与投诉所涉及的问题也是十分复杂多样的。在笔者看来,建设工程招投标项目的投诉主要有以下几类:一是对实施情况的投诉,如认为存在串标等行为,或认为某个中标候选人存在弄虚作假的行为等;二是对适用法律的争议,如认定某个中标候选人依法不符合法定条件,或认为某个中标候选人在某方面未对招标文件作出实质性响应等;三是对评标、开标等程序方面的投诉,如认为评标委员会在评标时违反了既定的评标程序等。
  投诉所涉问题的复杂多样给投诉处理带来了很大的难度。《工程建设项目招标投标活动处理办法》第二十条对行政监督部门做出的处理决定进行了规定,但该规定较为笼统,行政监督部门在具体做出处理决定时还需针对不同的投诉案件中的事实及问题,参照投诉所涉及项目的招标文件及其他相关法律法规的规定。但有些具体问题在上述文件中也没有明确规定,这就需要行政监督部门依法合理行使自由裁量权,对其进行正确、恰当的处理。
  (五)行政监督部门处理投诉的权限
  由于招标投标活动参与主体,有招标人、评标委员会、投标人及其他利害关系人等,每一个主体在招投标活动中均享有各自独立的权利义务,行政监督部门的处理决定也会同样涉及到参与招投标的每一个主体的权利义务。但按照现有法律规定,行政监督部门不能直接处分某些主体享有的权利,如评标委员会是相对独立的主体,在招投标过程中扮演重要的角色。评标委员会依法享有独立评标的权利,除非出现了法定的情形,行政监督部门在作出处理决定时,一般不能否定评标委员会的评标结果,或者代替评标委员会对某个投标人的投标直接进行判定等等。
  笔者认为,行政监督机关不能任意地否定评标委员会的评审结果,但若评标委员会在评标时违反招标文件规定的程序,或者未按照招标文件规定的实质性条件进行评审时,则有权否定部分评审结果,以体现行政监督机关的监督者身份。而评审结果被否定后,行政监督机关有权提出处理意见。根据《工程建设项目招标投标活动处理办法》的相关规定,在某种情况下,行政监督部门在做出处理意见时,应享有自由裁量权。
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